1珠江三角洲城市化发展的特征以及存在问题

1.1珠江三角洲城市化发展的特征

1.1.1城市化水平迅速提高

珠江三角洲1997年城市化水平已经达到42.54%②;根据第五次全国人口普查资料统计,2000年珠江三角洲的城市化水平为72.2%。就珠江三角洲内部各城市而言,2000年的城市化水平分别为,深圳92.46%、珠海85.48%、广州83.79%、佛山75.06%、中山60.67%、东莞60.64%[1]。珠江三角洲的城市化是以小城市和小城镇为主导的,区域内城市的首位度不明显,2000年广州市辖区普查人口为852.78万人,占全省9.9%,比人口列第二位的城市深圳高21.7%,城市首位度1.22。专业性生产城镇和小城市成为外来劳动人口的主要迁入地。

1.1.2城建用地规模快速增长,但利用效益不均衡

1984~1994年间珠江三角洲城镇用地年均增长速度为8.3%,快于同期人口增长速度;1998~2001年珠江三角洲年均耕地面积减少2%,基本建设投资年均增长率达到15.9%[1]。外商投资以及与之相配合的基础设施建设成为促使城市用地规模快速增长的主要力量。1999~2001年珠江三角洲实际利用外资总额达到387.53亿美元,同期的基本建设投资总额也达到2354.77亿元。

珠江三角洲城市化是伴随着“农村工业化”带动而形成的“农村城镇化”。由于拥有土地的集体所有权和使用权,各级镇、村政府随意批租土地开发建设,发展民营或者集体经济。这导致两个问题,其一,大城市建设用地开发利用效益高,但是土地资源稀缺,产业结构调整缺乏空间支持;其二,建制镇(或村)采用粗放外延式扩展用地,建筑密度较小,容积率较低[2],土地利用效益没有提高。顺德市1990~1998年建设用地总投入量为6092ha,但1998年全市闲置土地达1023ha,闲置率达到16.8%,闲置土地大部集中在各专业镇区③,也就是说,珠江三角洲城镇建设用地快速增长,其中很大比例集中在专业镇,并且其大部分新增城建用地为工业和住宅(房地产投资)用地,绿化、生态、旧城(区)改造等投资不足,导致历史文化街区(村、镇)破坏、生态脆弱、环境污染加剧,不利于整体长远的社会经济发展④。

1.1.3城乡逐步一体化,但区域整体的协调力度不够

珠江三角洲各城市在区域条件较为相似的情况下,利用“外资”在空间和产业结构选择上的“路径依赖”效应,通过产业的集聚与专业化分工形成了各自的比较优势和主导产业,这些专业化城镇(市)通过产业链和便捷的交通设施,将乡村与城市紧密联系在一起。

但由于珠江三角洲城市化主要是引进“港澳台”资金,利用本地廉价的土地、劳动力、租金以及优惠财税政策推动发展起来的,企业大多是中小型的、技术成熟的劳动密集型加工制造业。相同的区域经济环境,使珠江三角洲各中小城镇在各种生产要素的引进、城建基础设施的配套、产业发展序列、招商引资政策等方面不免产生激烈的竞争,出现城市基础设施的盲目供给,同时创新的内生经济增长乏力。在近十几年中,珠江三角洲各大城市先后在大型机场、港口、石化、汽车等方面激烈竞争,而区域层面上的产业结构优化、环境治理、空间布局调整等方面的整体协调力度不够;在相邻的专业化城镇,“一镇一园”的产业聚集模式,极易导致相邻镇区在招商引资的政策和基础设施上激烈竞争,比拼资源的“廉价程度”和政策的“优惠程度”,企业内生性技术创新和区域层面竞争力整合优化的力度不够

1.2珠江三角洲城市化发展中存在的问题

珠江三角洲城镇人口迅速增加,以及城镇建设用地的急剧增长等表象下面隐含着许多尖锐并亟待解决的问题⑤。

(1)几个中心城市城建用地紧张,城市空间扩展严重受阻,广州市、佛山市、深圳市表现尤为明显;同时中小城镇城建用地盲目扩张,单位土地效益低,土地远期储备不足。

(2)“农村工业化”和“农村城镇化”迅猛发展,制造业投资分散,区域整体环境加剧恶化。

(3)中小城市在招商引资、主导产业选择、行业准入制度等方面存在激烈竞争,区域层面的统一规划与协调制度仍不完善。

(4)由于珠江三角洲城市化的快速发展,跨越行政界线的城市连绵区初步形成,城市规划建设中跨界的区域性需求项目日益增多,然而跨界的、区域性的城市管治严重缺乏,重点体现在区域性的社会经济发展规划,环境治理与保护,交通、通讯、电力和水资源的保护利用,以及市场运行环境,社会救助与犯罪治理等方面。

2城市规划对行政区划的影响和要求

2.1外商投资引导城市规划建设,促进行政区划不断调整

珠江三角洲是外资推动的“外向型城市化”,在其城市化发展进程中呈现出“边界导向效应”和“小城镇倾向[3]”。由于港澳地区是外资主要来源地,因而环珠江口沿岸的市、县、村镇,即最靠近港澳的、水陆交通便捷的市县便成为“外向型企业”首选地;同时由于外商投资的血缘和亲友关系在企业选址行为中影响较大,城市规划往往紧随外资企业之后,为其提供良好基础设施,同时与行政区划调整相结合以适应经济发展的需要。

1979~1984年,由于外商对改革开放的立法和政策存有顾虑,进入珠江三角洲的外国资本侧重于宾馆、娱乐场所等非生产性的第三产业,投资地点集中在广州和深圳两市[3]。这一阶段紧邻港澳的深圳、珠海于1979年由边陲小镇设立为市,并于1980年正式设为经济特区。

1984~1989年,外商投资开始大规模进入生产领域,珠江三角洲各级城市政府在外商有投资兴趣的城镇,有重点地完善基础设施,进行城市规划建设,同期大量中小型香港制造业企业将劳动密集型的生产或工序迁入珠江三角洲,与香港有垂直性生产分工联系的出口加工基地形成。为迎合港商的投资,分别于1984年、1985年将中山、东莞两县整县设为县级市,并于1988年初由县级市升为地级市[4]。

在以上两个阶段,城市规划围绕外商投资的空间选址和产业构成展开,并与行政区划的调整相结合来吸引外资,促进城市经济发展。

2.2自上而下的大规模城市规划建设,主动完善行政体系

1990年代以后,珠江三角洲城市化进入快速发展时期,仅1990~1994年实际利用外资133.7亿美元,是前10年总和的2.1倍。经过十几年的发展,1999~2001年珠江三角洲的基本建设投资总额达到2354.77亿元,各级城市政府有足够的财政能力进行自上而下的城市规划建设来引导外商投资,同时主动改善行政体系以适应城市规划建设的需要,自上而下的行政区划调整和城市规划建设开始主动引导外商投资。为有更大的空间来优化产业布局、缓解广州老城区用地紧张的矛盾,1990年番禺、花县划入广州市,番禺的市桥、大石、南沙成为广州南部重要卫星城;2000年广州市城市规划战略调整,重点建设南沙深水港,发展石化等资金密集型产业和物流运输业,北部花都市兴建新白云机场,发展航空物流业;为适应广州市经济发展和城市空间扩展的需要,花都市、番禺市2000年“撤市设区”。

珠江三角洲城市密集,形成“城市型政区[5]”,由于经济发展迅速,跨界的基础设施建设与土地所有权归属之间的矛盾、不同城市在产业发展序列和优惠政策方面的冲突等,在相邻的竞争性城市之间表现尤为明显,比如江门和新会、南海和佛山。尤其是佛山市和南海市城市建成区连成一片,成为跨界城市(城市行政区小于建成区),在这种情况下,应当按照城市之间内在联系,通过城市规划,对一些公共性的重大基础设施、资源开发、环境治理项目进行统一规划、建设和管理,这种城市快速发展对城市规划提出的新要求使得现行的地级市代管县级市(佛山市代管南海市)的行政管理体制,很不适应城市群发展的客观要求[6],急需进行行政区划改革。

3行政区划对城市规划的影响和制约

3.1从静态上看,行政区划是城市规划得以顺利实施的前提和基础

珠江三角洲快速城市化是以“农村工业化”和“农村城镇化”推动和实现的,首先是各种类型的专业化城镇的快速发展,并随着交通、物流、信息等基础设施的逐步完善,最终形成网络状的城市群落形态。在此过程中,中央政府分阶段、逐层次向地方政府放权,扩大地方政府财政、引资、项目审批等各方面的自主权,以充分调动各级政府发展经济,进行城市规划建设的积极性。

由于城镇的行政级别与财政、投资、土地以及项目审批等权力紧密相关,随着专业化城镇经济实力的增强、城市基础设施的完善与发展空间的逐步饱和,行政级别所决定的权力以及行政界线成为城市规划建设深入开展的障碍性因素。按照国家规定,县只能审批1000万美元的建设项目,而县级市就可以审批3000万美元的项目。以东莞市虎门镇为例,2001年人口已达到64万人(外来人口53万),GDP为84亿元,创汇近10亿美元(而同期高明市GDP仅为57.32亿元,三水市GDP为76.37亿元),以服装、电子信息业为主导的产业结构体系、现代化的内外交通运输网络以及基础设施配套完善的城区,使虎门镇具备了现代化港口城市的形态与规模[7],但是镇级的行政管理体系已经很难驾驭城市和产业的快速发展,行政区划调整势在必行。

3.2从动态上看,行政区划的调整一定程度上决定城市规划的广度和深度

珠江三角洲城市化主要是依靠外资推动的“外向型城市化”,其城市建设,很大程度上依靠外资和民间资本[1]。适应城市规划和建设需求的行政区划调整首先应遵循外商投资的空间轨迹展开,即从邻近外资主要来源地香港和澳门的地区(深圳、珠海)开始,然后沿交通网络向珠江三角洲腹地逐步推进。

行政区划的动态调整,一是通过提高行政级别增强其发展经济的决策自主权,促使城市规划和建设向深度发展;二是采取新建(比如切块设市)、合并等手段扩大中心城市(或城镇)的行政范围,以使城市规划和建设可以在更广阔的范围内整合经济资源,促进社会经济发展。在珠江三角洲快速城市化进程中,行政体系主要遵循以下轨迹来促进城市规划及建设和推动城市化进程。1979年深圳、珠海由边陲小镇设立为市,1980年正式设为经济特区,宽松的投资政策有利于吸引港澳资金、扩展产品市场和开展城市规划建设。

80年代中期,外资开始大规模进入生产领域,外商开始向邻近深圳、珠海的东莞、中山投资,为适应这一趋势,1984年、1985年东莞、中山两县整县设为县级市,1988年设为地级市。同时撤县设市,推行“市管县”制度,增加建制镇数量等,从深度和细节上完善了行政体系,促进了中小城市的建设。这种提升行政级别的区划改革,给予城镇在招商引资的项目审批以及城市建设资金、城市管治等方面的权力,极大地促进了城市的规划与建设。

1990年代珠江三角洲进入快速城市化轨道,为缓解广州市城市空间拓展和产业布局调整的矛盾,1990年番禺、花县并入广州,2000年“撤市设区”。这类适应大都市发展需要而进行的行政区合并,有利于中心城市整合土地、基础设施、大型工业项目等经济资源,促进经济快速发展。

3.3行政区“地方利益”影响城市规划编制及最终实效

“外向型投资”为主导的自下而上的城市化,使各中小城市的城市规划和建设很大程度上取决于城市政府招商引资的力度以及投资优惠政策的竞争能力,由于外商投资具有初始的随机性、“路径依赖性”和聚集效应,短期内(2~5年)外商的大规模集中投资成为导致城市规划编制失效的重要因素⑥。1997~2001年原番禺市北部房地产商开发的连片居住楼盘规划面积就已经达到18km2,居住人口达到30万人[8],庞大的外来居住人口迫使番禺北部地区的产业发展定位以及各项市政配套设施不得不重新调整。

由于“外向型投资”成为珠江三角洲城市经济发展的主要推动力量,因而用以吸引外商投资的城市供给性基础设施便成为各级城市竞争的主要规划项目,尤其表现在高新技术开发区、机场、港口、大型石化、汽车等项目的大规模建设和重复上马,分散而过量的城市基础设施供给很容易造成规划项目的失效,比如珠江三角洲5个大型机场中,目前只有广州白云机场、深圳机场盈利。同时珠江三角洲整体的城市体系规划、珠江流域水污染控制规划也因为各级城镇对污染产业的地方保护而不断失效,整个水域水质不断恶化。

4快速城市化形势下城市规划和行政区划的关系探讨

经过20多年经济的迅猛发展,珠江三角洲已经形成以广州、深圳为龙头,近10个大中城市,20多个县级中心城区,400多个建制镇组成的现代城市群落,便捷的交通、通讯、水电等基础设施将珠江三角洲联结为一个整体。相互邻近、经济联系密切的城镇迫切需要对各项城建基础设施进行统一规划建设,对于城市规划建设的跨界的区域性需求成为行政区划调整的重要推动力量。从另一个层面来分析,珠江三角洲为提高自身国际竞争力,产业结构急需调整升级,并且需要在整个珠江三角洲区域内重新布局高新技术产业园区、石化基地、港口等级体系,对珠江流域环境进行治理,以及培育新的“城市增长极”等。这种超越单体城市的、区域整体层次的规划与发展需求日益迫切,而目前珠江三角洲区域整体层次的协调力度远远不够。

珠江三角洲快速城市化进程中,城市规划和行政区划之间的协调问题,变成一个对于城市发展中出现的问题与矛盾的“度”的把握问题,两者关系的处理基本上分为以下几类:

(1)对于大都市的城市空间扩展、产业外溢与重新布局的需要而言,其郊区县市完全服务于大都市区城市规划建设的需要,酌情进行行政隶属关系调整,番禺、花都“撤市设区”属于这一类型。

(2)对于行政辖区空间相邻、经济实力相当并且存在激烈竞争的城市组团,比如深圳市与东莞市、中山市与珠海市,可以利用“都会区城市协调规划”,建立区域性城市联盟,通过城市间双边经贸协商与合作,互惠互利,共谋发展。

(3)对于边界相邻、用地紧张并处于迅速增长的团簇状的城市型政区,可以通过行政区划的合并,统一标准进行城市规划建设,佛山与南海、江门与新会属于这一类型。

(4)对于具有很大发展潜力、与相邻城镇矛盾不明显或跨界发展需求较弱的重点工业城镇,比如东莞市的虎门镇、清溪镇等区域型政区,应当提升其行政级别,增强其城市规划、管理与建设的权限,促进城镇经济快速发展。

(5)对于由于专业化城镇用地迅速蔓延而使建成区连成一片的相邻专业镇,行政区划的合并可以集约利用土地,共享基础设施。

结合以上的分析,对于区域型政区而言,行政级别及其相应管理权限对城市规划和建设影响重大;对于城市型政区而言,行政区划的合并调整成为促进城市规划和经济发展的关键所在;对于大都市而言,郊区县市的行政区划则完全服从于大都市区的城市规划发展需要。

5结论

在珠江三角洲快速城市化进程中,城市规划和行政区划相互促进,互动发展,但是针对目前珠江三角洲城市化发展的特征和问题,无论是城市型政区、区域型政区抑或是大都市型政区,如何调整行政区划以适应快速城市化和迫切的城市规划需求成为亟待解决的问题。行政区划作为一种重要的政治制度,其调整的根本原则就是要结合城市经济发展中出现的具体问题和矛盾,建立一种合理的激励结构、决策结构、信息结构及其运作方式,抓住当前城市经济发展机遇,增强城市发展活力,最终促进珠江江三角洲经济的快速发展和城市化的深入进行。

来源:魏立华,阎小培.快速城市化中城市规划和行政区划的关系研究——以珠江三角洲为例[J].城市规划,2004,02:48-51+76.